Economia Politica. Rivista di teoria e analisi Economia Politica. Rivista di teoria e analisi
Sommario non tecnico
Il presente lavoro illustra alcuni dei principali risultati ottenuti nell'ambito delle teorie riguardanti l'allocazione dei beni pubblici locali (BPL). Data la grande quantità dei modelli teorici e degli studi empirici in materia, il nostro tentativo di organizzare la letteratura esistente in modo sistematico deve essere considerato solo parziale e si concentra soprattutto sull'analisi dei collegamenti esistenti tra teoria dei BPL, teoria dei club e teoria economica del federalismo fiscale. Si considerano, inoltre, due modelli recentemente proposti in letteratura per superare alcuni dei limiti delle teorie tradizionali dei BPL e del federalismo fiscale: il modello del federalismo competitivo e quello del federalismo funzionale. L'analisi viene sviluppata soprattutto con riferimento al secondo modello.
A partire dai fondamentali contributi di Tiebout (1956) sulle spese pubbliche locali e di Buchanan (1965) e Berglas (1976) sui beni di club, nell'ambito della teoria della finanza pubblica si è sviluppata una vasta letteratura sui processi di allocazione ottimale dei BPL considerati come beni collettivi di tipo misto, cioè non contraddistinti dai caratteri peculiari dei beni pubblici puri identificati da Samuelson. L'elemento base che accomuna i modelli concorrenziali di decentramento dell'offerta dei BPL formulati da Tiebout, Buchanan e Berglas e la teoria economica tradizionale del federalismo fiscale (Musgrave, 1959; Oates, 1972) è individuabile nel principio di equivalenza fiscale, in base al quale vi deve essere perfetta corrispondenza tra l'area geografica entro cui un particolare BPL diffonde i propri benefici (giurisdizione economica) e l'area delimitata dai confini della comunità locale che offre tale BPL (giurisdizione politica). La piena applicazione di tale principio - in base al quale la decentralizzazione territoriale e la decentralizzazione funzionale dei processi di allocazione dei BPL sono di fatto coincidenti - richiederebbe, per ciascun BPL, la formazione di una molteplicità di club in concorrenza tra loro e caratterizzati, in equilibrio, da un bacino di utenza Pareto-ottimale la cui dimensione può non essere compatibile con i confini delle unità territoriali di governo preesistenti.
Numerosi contributi, anche recenti, sul tema dell'erogazione e del finanziamento dei BPL hanno, tuttavia, condotto ad una generale riformulazione della teoria tradizionale fondata sui modelli di Tiebout, Buchanan e Berglas. Sul terreno della pura efficienza allocativa, è stato, infatti, evidenziato come molteplici fattori contribuiscano congiuntamente a ridurre il numero dei centri di offerta di BPL, conducendo ad un sistema di comunità locali assimilabili a veri e propri club multiprodotto dotati, in qualche misura, di potere monopolistico. Tali fattori sono rappresentati da: elevati costi di esclusione; effetti di rivalità spaziale; rendimenti di scala crescenti nella produzione; economie di scopo ed effetti “di incrocio” tra diversi BPL; complementarità nella produzione e nel consumo dei beni e servizi collettivi offerti a livello locale. Benché l'esistenza di questi fattori attenui notevolmente i connotati concorrenziali dei processi di decentramento dell'allocazione dei BPL, essa non impedisce, comunque, il soddisfacimento del principio di equivalenza fiscale e il raggiungimento di un'allocazione efficiente delle risorse di second best, a patto di interpretare il comportamento dei governi locali non più secondo uno schema puramente concorrenziale.
Anche tenendo conto dei diversi fattori monopolistici che conducono ad un second best, decentralizzazione territoriale e decentralizzazione funzionale potrebbero ancora dar luogo a risultati perfettamente equivalenti sotto il profilo allocativo qualora non esistesse alcun vincolo economico o istituzionale alla creazione di giurisdizioni corrispondenti agli ottimi bacini di utenza dei BPL (teoricamente una giurisdizione per ciascun BPL o per ciascun insieme limitato di BPL). Per contro, quando l'esistenza di rilevanti costi di transazione e di vincoli politico-istituzionali imponga una limitazione al numero di giurisdizioni che offrono BPL, non si viene più a realizzare l'equivalenza tra i due tipi di decentralizzazione. In tal caso (che si manifesta con maggiore frequenza nella realtà) due possibili soluzioni di third best, individuate da alcuni recenti contributi teorici, sono rappresentate dal federalismo competitivo (Salmon, 1987; Breton, 1985, 1996) e dal federalismo funzionale (Casella - Frey, 1992; Frey - Eichenberger, 1996). Si tratta di due soluzioni che cercano non tanto di pervenire alla creazione di enti locali di dimensione ottimale, quanto di minimizzare le inefficienze rilevate nell'erogazione dei BPL all'interno dell'effettiva articolazione territoriale del settore pubblico, recuperando alcuni degli incentivi all'efficiente allocazione dei BPL contenuti negli originari modelli concorrenziali di Tiebout, Buchanan e Berglas.
Nel presente lavoro viene esplorata soprattutto la soluzione del federalismo funzionale, in base alla quale la fruizione di un particolare BPL (o pacchetto di BPL) da parte di ciascun individuo può non essere collegata alla scelta della comunità locale in cui risiedere e l'esistenza di fenomeni quali spillover ed economie di scala può essere regolata attraverso la formulazione di accordi volontari tra diverse amministrazioni locali, allo scopo di assicurare l'adeguamento dell'offerta di beni e servizi collettivi all'evoluzione dei bisogni espressi a livello locale. Viene, inoltre, evidenziato come il federalismo funzionale abbia trovato numerose applicazioni negli Stati Uniti e in Europa e come il ricorso a tale modello - basato sull'adozione di soluzioni organizzative flessibili ispirate alla teoria dei club e varianti a seconda delle diverse tipologie di BPL - si riveli particolarmente promettente nel caso di paesi, come l'Italia e la Francia, caratterizzati da un'elevata frammentazione delle unità di governo locale.
Benché abbia trovato applicazione in molti contesti istituzionali, il modello di federalismo funzionale appare, tuttavia, solo parzialmente definito sotto il profilo teorico e richiede ulteriori affinamenti. Un possibile sviluppo potrebbe prevedere una sua integrazione con il modello di federalismo competitivo, considerando l'esistenza di processi endogeni di concorrenza verticale e orizzontale tra unità territoriali di governo. Sotto il profilo dell'analisi positiva, appare inoltre opportuno approfondire la conoscenza dei meccanismi economici che - a seconda degli attributi dei BPL e dei diversi contesti istituzionali - possono consentire la realizzazione di accordi cooperativi di tipo volontario tra singoli individui o tra governi locali per il finanziamento di beni e servizi collettivi.
VINCENZO REBBA è ricercatore di scienze delle finanze all'Università degli Studi di Padova, Facoltà di Scienze Politiche, Dipartimento di Scienze Economiche "Marco Fanno", Via del Santo 33, 35123, Padova
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