Economia Politica. Rivista di teoria e analisi Economia Politica. Rivista di teoria e analisi
Dal Rapporto Delors al Trattato di Maastricht e oltre.
Cos'hanno da dire gli economisti ? ° , *
di Roberto Tamborini ^
La teoria economica è forse inutile,
ma è meglio una buona teoria che una cattiva
J. Robinson
I problemi politici devono essere sempre
affrontati politicamente
R. Dahrendorf
L'Europa occidentale è alla vigilia di quello che è stato, a ragione, definito come il maggior evento economico, politico e istituzionale della sua storia di questo secolo: la creazione dell'Unione economico-monetaria (UEM). I germi di questo evento sono rintracciabili sin dagli atti fondativi della Comunità Europea, e l'idea che il processo d'integrazione economica e politica dell'Europa occidentale debba giovarsi anche dell'unificazione monetaria è ben viva da almeno trent'anni1. Tuttavia, l'accelerazione decisiva del processo di unificazione monetaria si è prodotta negli ultimi dieci, prima col Rapporto Delors del 1989 e poi col Trattato di Maastricht, siglato nel gennaio 1992. Non v'è dubbio però che il biennio 1995-97 appena trascorso è stato irto di difficoltà, contrasti e incertezze che hanno seriamente messo in forse la realizzazione della UEM nei modi e nei tempi previsti dal Trattato. In quest'autunno del 1997, la fase critica sembra superata e a tutti livelli si respira un'aria di "euroforia", in cui si dà (quasi) per certa la nascita di un'unica Europa monetaria.
Essendo notoriamente l'economia "scienza triste", non mancano osservatori e studiosi che invitano ad una maggior cautela e riflessione. Non solo perché, come ovvio, nella UEM non basta entrarvi, ma bisogna restarvi - questa è una giusta preoccupazione riguardante la futura politica economica di ciascun paese. Ma perché vi sono problemi molto seri a livello dell'impianto istituzionale della UEM, che ne possono minare la funzionalità, che esorbitano dai poteri e dalle responsabilità di ogni singolo governo, e rispetto ai quali nessuna iniziativa comunitaria è alle viste.
Il mio intervento vuole dare un contributo a questo appello a smorzare gli eccessi euroforici e a dirigere una maggior quota delle risorse scientifiche (e retoriche) di esperti, studiosi e consiglieri economici verso un approfondito riesame dell'assetto istituzionale della UEM codificato nel Trattato di Maastricht. A questo scopo mi limiterò a toccare per sommi capi solo due punti che mi paiono particolarmente bisognosi di approfondimento. Il primo riguarda la sostanziale inadeguatezza del Trattato di Maastricht come "costituzione economica" della UEM nella forma in cui essa sta nascendo. Siccome però il Trattato, così come la decisione d'istituire la moneta unica, hanno una fondamentale e insopprimibile dimensione politica, pur incidendo profondissimamente nella realtà economica, il secondo punto che tratterò riguarda il ruolo che gli economisti, intesi qui come depositari della Tecnica in rapporto alla Politica, hanno giocato e potranno giocare in un processo di così vasta portata politica e istituzionale, cui raramente la storia offre la ventura e il privilegio di partecipare, da studiosi e da cittadini. Questa riflessione non vuole intentare un processo alla deontologia professionale degli economisti, ma è animata dalla preoccupazione di migliorare la qualità tecnica e istituzionale del processo decisionale collettivo in questa fase cruciale del processo di unificazione europea.
2. Dal Rapporto Delors al Trattato di Maastricht: "The wrong design"2
La storia dell'Unione Europea (UE) è una storia di volontà politica e forze socio-economiche. L'Europa ha vissuto momenti in cui la spinta potente dell'evoluzione sociale ed economica ha trascinato politici esitanti verso la creazione di nuove istituzioni sovranazionali, e altri momenti nei quali è stata una volontà politica lungimirante a indirizzare tendenze spontanee disordinate, riluttanti o anche distruttive verso la costruzione della casa comune. In tempi recenti, il culmine dell'attivismo politico a favore dell'unificazione europea fu probabilmente raggiunto sotto la presidenza Delors, e in particolare nel fondamentale documento che tracciava in maniera vincolante il percorso verso l'unificazione, il Rapporto Delors del 1989. Esso poggiava su due istituti: l'Unione economico-monetaria e l'Unione politica. Per la UEM, "riservata" ai paesi aderenti al Sitema monetario europeo (SME) era previsto un percorso in tre tappe: 1) luglio 1990, liberalizzazione totale dei movimenti di capitali, 2) gennaio 1994, creazione dell'Istituto monetario europeo, 3) gennaio 1997, creazione della Banca centrale europea e introduzione della moneta unica.
I paesi membri della Comunità impiegarono solo due anni a completare con successo la prima tappa della UEM e a porre le basi della Unione politica sottoscrivendo nel gennaio 1992 la nuova cornice istituzionale del Trattato di Maastricht. Ad esso, come noto, viene conferito uno status costituzionale (Curti Gialdino, 1993) ed è quindi significativo che vi sia stato incluso uno specifico capitolo dedicato alla "Politica economica e monetaria" (titolo VI), articolato in quattro capi, di cui tre concernenti norme permanenti (artt. 102A-109D) e uno contenente norme transitorie sostanzialmente relative alla fase di ammissione alla UEM (artt. 109E-109M). Queste norme configurano dunque una vera e propria, e per il momento la sola vigente, costituzione economica della UE. Non è difficile scorgere in ciò un primo influsso del pensiero economico-politico contemporaneo, che tende sempre più a vedere nella "costituzionalizzazione" di vincoli di condotta delle autorità di politica economica, ovvero nell'estensione del Non-Agenda del governo, una difesa delle libertà economiche e dell'efficiente funzionamento dei mercati (Padoa Schioppa, 1994)3.
Nelle norme transitorie dedicate alle procedure di ammissione alla UEM, il Trattato recepì il principio delle "clausole di ammissione". Si stabilì inoltre che se nel gennaio 1997 meno di sette paesi fossero risultati ammissibili, la terza tappa della UEM sarebbe stata differita al gennaio 1999, quando è previsto che la UEM parta solo con i paesi ammissibili. Questo è il punto in cui ci troviamo.
Anche le clausole di ammissione sono il risultato dell'influsso del pensiero economico sul Trattato. In linea di principio, esse starebbero a rappresentare il risvolto tecnico del progetto dell'unione monetaria, cioè il luogo riservato al lavoro degli economisti. Dato il progetto di unione monetaria come fine stabilito dall'agenda politica, le clausole di ammissione4 si presentano (e sono state presentate) come lo strumento di attuazione del progetto, tecnicamente appropriato, politicamente neutrale. L'idea delle clausole di ammissione uscì da un lungo e articolato dibattito accademico5, avviato già alla fine degli anni '80 prendendo spunto dai lavori classici sulle aree monetarie ottimali, i quali generavano risultati poco rassicuranti sulla fattibilità della moneta unica europea, prevalentemente a causa di asimmetrie strutturali tra i paesi membri combinate a bassa mobilità del lavoro. Allo stesso tempo si rianimò la contrapposizione tra "economicisti" (la convergenza delle economie prima della moneta unica) e "monetaristi" (la moneta unica subito), nutrita soprattutto di riferimenti ad esperienze precedenti, le quali prevalentemente mettevano in guardia dai rischi d'insuccesso prodotti da periodi di gestazione e convergenza troppo lunghi o troppo ambiziosi. Alla luce di questo dibattito, gli estensori del Trattato sembrano essere stati mossi da un duplice criterio, di gradualità e di rigore finanziario, teso a minimizzare i rischi di rotture successive della UEM (Curti Gialdino, 1993).
Questa interpetazione mi pare tuttavia fortemente parziale. Non voglio entrare ora nel merito della dottrina dei vincoli costituzionali e delle clausole di ammissione, ma richiamare l'attenzione su un aspetto più di fondo: quello che possiamo definire "l'approccio di Maastrich" alla UEM ha imposto una svolta ad 'U' rispetto al percorso tracciato dal Rapporto Delors solo due anni prima. Questa palese differenza di approccio può essere riassunta nello schema seguente.
TRATTATO DI MAASTRICHT
"Unione di uguali"
Volontà politica come "variabile dipendente"
UEM come fine per la convergenza macroeconomica con "cambi quasi fissi"
Sovranità fiscale nazionale
La differenza che più colpisce è l'inversione tra mezzi e fini. Il Rapporto Delors poneva l'Unione politica come il fine ultimo dell'azione dei governi, e la UEM come mezzo per rimuovere impedimenti economici al raggiungimento di tale fine. Una maggior convergenza macroeconomica, una più ampia armonizzazione delle economie e una migliore distribuzione delle risorse comuni venivano presentati come compiti di più semplice attuazione all'interno della UEM, grazie alla rimozione di spinte centrifughe legate a monete nazionali e tassi di cambio, e all'introduzione di rafforzati strumenti fiscali federali. Il Trattato di Maastricht -come ora risulta palese- fissava la UEM come fine in sé e, di fatto, come prerequisito per l'accesso alla Unione politica attraverso un processo di convergenza macroeconomica da attuarsi sotto la piena ed esclusiva responsabilità di ciascun singolo paese membro. Inoltre, in tal modo, sottoponeva la volontà politica di adesione alla Unione politica, manifestata nelle appropriate sedi istituzionali -parlamenti nazionali, e per alcuni paesi, referendum confermativi- alla prova del fuoco dell'impegno alla convergenza macroeconomica.
Senza dubbio questa interpretazione del Trattato di Maastricht può non essere condivisa, come ogni interpretazione di un testo di così complessa gestazione politica. L'obiezione più rilevante è che già il Rapporto Delors aveva accolto l'idea delle clausole di ammissione, e che il Trattato si è limitato a darne indicazione quantitativa. Tuttavia, nel Rapporto la raccomandazione che l'ammissione alla UEM avvenisse secondo criteri di stabilità monetaria e fiscale stava in un contesto di altre raccomandazioni mosse dalla preoccupazione di trasferire progressivamente i poteri e gli strumenti di politica monetaria e fiscale dai paesi membri all'Unione (Kenen, 1995). Infatti il Rapporto, riconosciute le diversità strutturali delle economie europee e i rischi insiti nell'abbandono dell'autonomia monetaria (e in particolare della svalutazione del cambio) per ciascun paese membro esposto a shock specifici, indicava la strada di un'appropriata articolazione degli strumenti fiscali tra centro e periferia in modo da contemperare l'esigenza della disciplina fiscale con quella della stabilizzazione macroeconomica6. Monca di questa seconda parte, la costituzione economica del Trattato risulta fortemente squilibrata, e rappresenta dunque una sostanziale deviazione dal percorso tracciato dal Rapporto7. Come cercherò di spiegare più oltre, tale deviazione dalla "unione di diversi" alla "unione di uguali" non ha una natura né una giustificazione meramente tecnica, ma ha una corposa sostanza politica.
Prima di procedere, non va però dimenticato che qualcosa, dal punto di vista strettamente tecnico, e quindi che più ci riguarda, non ha funzionato. In realtà le prescrizioni economiche del Trattato di Maastricht non sono funzionali nè all'una nè all'altra due visioni alternative dell'unione, ma si trovano in una paradossale terra di nessuno. Il giudizio forse più lapidario fu quello emesso da un gruppo di lavoro del CEPR durante la gestazione del Trattato: "I criteri di convergenza macroeconomica non sono necessari né sufficienti" (Begg et al., 1991), che preciserei così: non necessari per la "unione di diversi", non sufficienti per la "unione di uguali".
La verità a tutti nota è che il progetto della "unione di uguali", date le caretteristiche delle economie europee, è sostanzialmente irrealizzabile su scala continentale in tempi ragionevoli. L'apparato della convergenza macroeconomica non è sufficiente, ma si potrebbe dire irrilevante, per rendere realizzabile quaesto progetto, perchè esso incontra ostacoli formidabili non in improbabili grandezze contabili macroeconomiche, ma in concrete strutture e attitudini microeconomiche - l'organizzazione del lavoro, dell'impresa e della finanza, la distribuzione, i servizi pubblici, la pubblica assistenza e previdenza, la legislazione economica e fiscale... L'idea che il rispetto dei criteri di Maastricht sia un "pegno" sufficiente per azzerare la riluttanza delle pubbliche opinioni nazionali a contrarre matrimoni innaturali è superficiale e, forse, ingenua.
Dal punto di vista della "unione di diversi", è singolare constatare che, per quanto sia possibile fare un bilancio del dibattito economico sulla UEM, tanto l'approccio delle clausole di ammissione quanto quello della convergenza a priori non hanno mai goduto, in sede accademica internazionale, di ampio consenso. Per ragioni di spazio non ripeterò qui le numerose obiezioni e critiche che sono state levate, in varie fasi, contro il prerequisito della convergenza macroeconomica, contro l'idea delle clausole di ammissione e i "numeri" dati a Maastricht, e infine contro l'ulteriore mutilazione degli strumenti di stabilizzazione fiscale comunitaria implicita nel Patto di stabilità siglato a Dublino a fine 19968. Certo i fautori dell'approccio di Maastricht possono reclamare di lasciar giudicare i fatti. Tuttavia, in attesa di sapere se la UEM nascerà e vivrà a lungo, alcuni fatti succedutisi dopo la ratifica del Trattato non depongono a suo favore.
Lo SME, la pietra angolare valutaria del processo di convergenza, non ha retto al primo importante shock asimmetrico intra-UE, cioè la necessità di finanziare l'unificazione tedesca. Le turbolenze di ordine minore, ma pure significative, trasmesse ai tassi d'interesse europei dalle oscillazioni del cambio marco-dollaro indicano che il processo di convergenza non è robusto nemmeno rispetto a shock extra-UE. La crisi del 1992, inoltre, ha dato un chiaro riscontro ai timori avanzati contro l'ipotesi gradualista della convergenza, tanto più se scandita da date certe su cui gli speculatori possono fare attraenti scommesse. Ancora, tra il 1992 e il 1996, il processo di convergenza comunitaria rispetto ai criteri del Trattato ha rallentato, prima, ed è peggiorato poi, segnatamente sul fronte dei criteri fiscali. Il numero dei paesi in regola al primo decimale coi criteri del Trattato è diminuito. Cioè, maggiore è lo sforzo individuale dei paesi, peggiore è il risultato collettivo (Tamborini, 1996).
Secondo interpretazioni autorevoli, però, vi è del metodo nell'apparente schizofrenia economica del Trattato, e lo si trova se la ratio dell'approccio di Maastricht la si cerca, non nelle dichiarazioni ufficiali sulla UEM come patto ad includendum, ma nei suoi meccanismi ad esxcludendum, coerenti con la realizzazione di una "unione di uguali-già-ora", cioè le economie dell'area franco-tedesca:
"[I criteri di Maastricht] non sembrano essere fondati su princìpi economici [...] Il loro scopo è di minimizzare il numero dei paesi partecipanti al club monetario e di mantenerlo piccolo" (De Grauwe, 1995, pp.447, 449)9.
Data questa impostazione del Trattato, la realizzazione della UEM secondo il rigoroso rispetto dei criteri fissati dal Trattato stesso è al di sotto di ogni ragionevole dubbio. D'altra parte, se la UEM alla fine nascerà secondo la soluzione che, dopo la crisi franco-tedesca di quest'anno, si profila all'orizzonte -quella definita "politica" con una punta di disprezzo- la filosofia stessa delle clausole di ammissione andrà incontro al proprio sostanziale fallimento. Ossia dei criteri tecnici imposti per render credibile la volontà politica di unificazione, risultano così poco credibili da renderli del tutto manipolabili ed esposti all'arbitrio di valutazioni extra-economiche, che cacciate dalla porta rientreranno, assi poco dignitosamente, dalla finestra.
Non solo il Trattato non si è dimostrato una guida appropriata nella fase di avvicinamento alla UEM. Quel che più preoccupa in prospettiva è che esso non fornisce prescrizioni adatte per garantire la coesistenza monetaria di economie strutturalmente diverse. In un certo senso, non è stato concepito per questo. Molto sommariamente, i problemi più preoccupanti rilevati sinora sono così riassumibili.
3. Gli economisti, il Trattato di Maastricht e il futuro dell'unione monetaria
La ricostruzione che ho delineato nella sezione precedente suscita due ordini di interrogativi. In primo luogo mi pare legittimo domandarsi come e perchè si sia determinato questo capovolgimento della UE da un progetto politico da attuarsi con mezzi (anche) economico-finanziari ad un club economico-finanziario in cui entrare con mezzi politici. In secondo luogo, mi sembra necessario verificare quale sia stato il ruolo della professione economica in questa vicenda, e in che modo gli economisti possano in futuro svolgere in modo appropriato il compito che loro spetta nell'individuare i problemi e prospettare le soluzioni per il buon funzionamento della UEM.
Secondo un punto di vista ampiamente accettato, i passaggi cruciali del processo di unificazione europea vanno ricondotti nella sfera della volontà politica ovvero dei rapporti di forza tra governi (De Cecco, 1988). Come ci è stato spiegato più e più volte, il progetto della UEM non poteva essere concepito in contrasto con la Weltanschauung e gli interessi del socio più forte e sine qua non, la Germania. Primo fra tutti la irrinunciabilità del suo attuale assetto monetario-finanziario-creditizio. Il cambiamento di natura e di finalità della UEM, evidenziato nella sezione precedente, fu probabilmente consapevole e consapevolmente perseguito, e può essere spiegato come l'unico equilibrio politico accettabile dalla Germania. In verità non mancano documenti e dichiarazioni in cui i tedeschi manifestarono con chiarezza la loro predilezione per la Kerneuropa, cioè la "unione degli uguali-già-ora" (Laughland, 1997). D'altra parte è arduo trovare un documento ufficiale o una delle interpretazioni fornite dagli estensori e fautori del Trattato che attestino o chiariscano che l'auspicio tedesco sia divenuto il principio informatore delle prescrizioni economiche del Trattato.
Preso atto di ciò, che cos'hanno da dire gli economisti? Prima di tutto, bisogna resistere alla tentazione di un cattivo uso della dottrina classica dei ruoli del responsabile politico e del tecnico economico (Tinbergen, 1952). Fissata l'agenda politica, si dice, i tecnici economici si limitano a individuarne costi, benefici, vincoli e modalità alternative di attuazione. E' possibile, non mancano gli esempi, che le esigenze di trattativa e compromesso politico finiscano per minare la coerenza interna del disegno economico. La lettura del Trattato di Maastricht in chiave di equilibrio politico si presta a questa interpretazione. Insomma, ancora una volta, "sapevamo cosa andava fatto, ma i politici l'hanno impedito" (Stein). Ma se la dottrina classica separa i compiti e le responabilità di tecnici e politici, essa individua per i primi anche un diritto-dovere di voice. Costoro, i civil servant, qualora si accorgessero che i politici deviano dai progetti annunciati o decidono di realizzarli in modi non appropriati, avrebbero il dovere di dissociarsi da essi e di rendere servizio di trasparenza alla pubblica opinione. Si badi bene che qui non si vuole mettere in discussione il primato della politica nella decisione di unificazione monetaria, ma anzi difenderlo. Proprio per questo, è grave vi sia anche solo il sospetto che il processo decisionale che ha condotto al Trattato non sia stato trasparente né si sia vigilato a sufficienza su questa insopprimibile esigenza. Certo, dibattito pro o contro il Trattato vi è stato, ma è stato quasi sempre trasformato in una richiesta di fede pro o contro l'Europa, impedendo di fatto che vi fosse un reale dibattito chiarificatore sulla reale natura del Trattato e la sua congruità con gli obiettivi ufficiali.
In realtà, sembrerebbe che per molti economisti, più che una fatalità politica il Trattato di Maastricht sia diventato un tabù. E come noto, i tabù non rendono buoni servigi alla scienza e alla tecnica. Come spiegare l'afonìa della maggior parte degli economisti persino dopo che si sono aperte le crepe più serie nel meccanismo di convergenza prescritto dal Trattato, cioè la crisi dello SME del 1992, il peggioramento dei conti pubblici di Francia e Germania nel 1996 e la crisi franco-tedesca della primavera del 199710? E' possibile che non vi sia stata una chiara comprensione delle ambiguità e delle insufficienze del Trattato, ad esempio per l'impiego acritico di teorie e analisi imperniate su mercati perfetti che nel Trattato hanno trovato una loro alta legittimazione, ma che nondimeno mal si attagliano ad interpretare la realtà europea11. E' possibile che, in un clima da sforzo bellico nazionale, sia prevalso l'istinto a non disturbare il manovratore, oppure che la cattiva situazione italiana abbia scoraggiato atteggiamenti più critici per non ingenerare dubbi, all'interno e all'estero, sulla volontà di partecipare alla UEM "senza sconti". La ragion politica è stata spesso invocata esplicitamente a giustificazione della insindacabilità del patto sancito a Maastricht, ma per uno studioso, tanto più se impegnato nella politica economica, la voice è un attributo che andrebbe esercitato indipendentemente da calcoli di Realpolitik. Se si può validamente sostenere che fosse dovere, o necessità, del governo di prendere il Trattato come un vincolo politico immodificabile, e di cercare di rispettarlo ad ogni costo, l'estensione di tale vincolo alla ricerca economica di soluzioni migliori ha solo alimentato la confusione tra tecnica e politica che, a parole, si voleva scongiurare predicando l'obbedienza ai criteri stessi.
Il tabù di Maastricht può avere altre motivazioni, più complesse, che vanno attentamente valutate. Se guardiamo all'Italia in particolare, a mio avviso non possiamo tralasciare un fattore ideologico che ha condizionato l'intera impostazione del dibattito scientifico, ma anche della strategia politica, nel nostro paese. La chiamerò l'ideologia del "legarsi le mani", prendendo a prestito il titolo di uno dei contributi più noti di studiosi italiani alla macroeconomia di questi anni12.
Una tesi molto nota è che in nome della carota Europa, armata del bastone del Trattato, i governi dopo il 1992 si sono sentiti legittimati e protetti nel somministrare agli italiani politiche economiche che, forse, altrimenti non sarebbe stato possibile attuare14. Più in profondità, il Trattato di Maastricht è stato da molti interpretato in Italia come l'occasione storica di "legare le mani" definitivamente ad una classe politica ritenuta strutturalmente incapace di riformarsi e di prendere le decisioni appropriate per la modernizzazione del paese secondo il modello politico-economico europeo. Chi potrebbe negare che l'operazione ha avuto successo sui mali endemici dell'economia italiana, conti pubblici e l'inflazione?
A ben vedere, questa ideologia non è nuova, né originaria del nostro paese. Mi pare riconducibile al paradigma politico-economico cui Albert Hirschman ha dato il nome di reform-mongering (Hirschman, 1990), a partire da elementi generalizzabili delle esperienze dell'America Latina negli anni '50 e '60 (ma si sa, tra Italia e America Latina corre un sottile e profondo comune filo storico)15. Dunque le "riforme di contrabbando" sono una via indiretta alquanto praticata, soprattutto quando la via maestra del modello democratico è molto dissestata o ostruita. La lettura dei testi di Hirschman, e forse delle nostre vicende recenti, può indurre a guardare con indulgenza a queste astuzie dell'intelligenza umana alle prese con un mondo spesso così distante da quello della razionalità olimpica degli elettori e degli eletti di Downs, ma credo anche sia estremamente importante chiedersi fino a che punto un sistema democratico possa tollerarle. O, in altri termini, quanto deve essere dissestata o ostruita la via maestra del metodo democratico per giustificare il fatto che l'insieme delle scelte pubbliche dei rappresentanti eletti sia sottoposta a vincoli e condizionamenti desunti dalle convinzioni politico-economiche di "esperti" non eletti? Chi lo decide? Chi o che cosa può limitare l'azione dei tecnici, qualora cadessero nella tentazione di contrabbandare sistematicamente le decisioni che più gradiscono, o di mettere in difficoltà governi che attuino decisioni non gradite, senza sottoporsi alle fatiche e ai rischi elettorali?
Non ho risposte a queste domande, ma credo sia urgente ricercarle16. Nel frattempo, sarebbe saggio, in ossequio allo spirito comunitario, temperare la nostra soddisfazione per gli indubbi risultati del reform-mongering all'italiana con la consapevolezza che se il Trattato di Maastricht può aver giovato all'Italia non per questo ha giovato, né gioverà, anche all'Europa, ossia:
"come delle politiche condotte in nome dell'Europa possano rivelarsi contrarie proprio agli interessi della costruzione europea. Ciò significa che invece di servire l'Europa ci si è serviti dell'Europa come di un alibi. Per un europeista convinto la lezione è amara: in nome dell'imperiosa esigenza dell'Europa si è reso l'evento più fragile e aleatorio" (Fitoussi, 1995, p. 86)
4. Conclusioni
E' possibile, anzi negli ultimi mesi e settimane è parso sempre più probabile, che l'unione monetaria si realizzerà entro i tempi previsti, e con un numero di paesi non premeditatamente piccolo, tra cui l'Italia. Questa eventualità ci rende felici e orgogliosi, ma se essa si avvererà sarà al termine di un percorso che sarà arduo interpretare, per l'Europa, come un successo dell'approccio imposto dal Trattato di Maastricht, da un lato, e del rispetto di sani princìpi di divisione dei poteri e delle responsabilità di tecnici e politici, dall'altro. Di conseguenza, siccome la storia conta e lascia tracce, se il vascello dell'Euro alla fine salperà, dovrà navigare con carte malfatte, una bussola incerta, un comando confuso e un equipaggio rissoso. Ho cercato di mostrare che, in parte, la responsabilità ricade anche sulla nostra professione. Il mio personale auspicio è che la professione avvii una riflessione sulla qualità della propria azione istituzionale e sociale, e giunga a rimuovere il tabù di Maastricht in vista delle formidabili sfide che l'Europa ha ancora di fronte.
Riferimenti bibliografici
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Tinbergen J. (1952), Economic Policy: Principles and Design, Amsterdam, North Holland; tr. it. La politica economica. Principi e metodi, Milano, Franco Angeli, 1978.
° Accettato per la pubblicazione: 0ttobre 1997.
* Desidero ringraziare, per i loro utili commenti e suggerimenti, i componenti del Comitato Scientifico della Rivista che hanno contribuito a migliorare una precedente versione dello scritto, oltre ai colleghi del Dipartimento dell'Università di Trento e di altre sedi che hanno letto e commentato questo scritto, di cui rimango l'unico responsabile.
1
Il primo documento ufficiale in proposito è il Rapporto Werner del 1970.
The process towards the European Monetary Union has been completed by almost all the
European Union's countries, including, with high probability, Italy. Nonetheless, some
scholars still warns that the serious deficiencies embedded in the Maastricht Treaty, that
surfaced during the convergence process, may hinder the functioning of the monetary
union. This note agrees with this warning and puts forward some considerations on the
reasons that may have led to the present situation, in particular as regards the role that
economists have played, and may play in the future, in the elaboration of the "economic
constitution" of the European Union.
Sommario: Dal Rapporto Delors al Trattato di Maastricht e oltre. Cos'hanno da dire gli economisti ?
Il processo di attuazione della Unione economico-monetaria europea è ormai quasi
interamente compiuto per la maggior parte dei paesi dell'Unione, tra cui, con elevata
probabilità, l'Italia. Ciò nonostante, alcuni studiosi mettono in guardia sui seri limiti insisti
nel Trattato di Maastricht, che ne hanno fatto una cattiva guida nel processo di
convergenza, prima, e che possono minare la funzionalità dell'unione monetaria, poi.
Questa nota fa proprie queste preoccupazioni e propone alcuni argomenti di riflessione
sulle ragioni che hanno condotto a questo stato di cose, in particolare sul ruolo che gli
economisti hanno giocato e potranno giocare nella elaborazione della "costituzione
economica" dell'Unione Europea.
Note:
2The Economist, 16 dicembre 1996, copertina.
3
Tale influsso risalta in particolare nei due princìpi chiave iscritti nelle norme di politica economica permanenti del Trattato: a) l'indipendenza della Banca centrale europea, a cui è affidato il ruolo preminente della salvaguardia del valore della moneta, con esclusione del finanziamento diretto di disavanzi pubblici dei paesi membri, b) i limiti prefissati alla possibilità d'indebitamento corrente (3% in rapporto al PIL) e di accumulazione del debito (60% in rapporto al PIL) per i governi dei paesi membri.
4
Le ricordo per dovere di completezza: a) esibire due anni consecutivi di stabilità valutaria entro gli accordi di cambio dello SME, b) soddisfare la nota lista di "criteri di convergenza macroeconomica" riguardanti il tasso d'inflazione (meno del 1,5% al di sopra della media dei tre tassi più bassi), il tasso d'interesse sui titoli pubblici (meno del 2% al di sopra della media dei tre paesi col minor tasso d'inflazione), più i due vincoli fiscali di natura permanente.
5
Tra le migliori opere di rassegna teorica e critica, in un campo estremamente vasto, si può far riferimento a De Grauwe (1992), Gros-Thygesen (1992) e Kenen (1995).
6
Tralascio l'altro capitolo fondamentale del Rapporto relativo al ruolo degli investimenti pubblici su scala comunitaria.
7In ogni caso, così si è espresso Delors in un'intervista: "Nell'architettura generale del progetto di unione monetaria, che fu messa a punto dalla commissione che io stesso presiedevo, non c'erano qualli che poi furono chiamati i criteri di Maastricht. Fu la conferenza intergovernativa che volle inserirli. Allora io proposi che tra questi criteri ve ne fossero due sull'occupazione. Ma in una conferenza dominata dai ministri delle Finanze non ebbi sufficiente appoggio per fare passare la mia idea" (La Repubblica, 18-9-1996).
8
Rimando alle opere di rassegna citate in precedenza e a Tamborini (1996).
9
Così Padoa Schioppa: "Il dibattito sulla transizione [il processo di convergenza, NdR] riflette anche un confronto ancora aperto sebbene non esplicito, tra i reali sostenitori dell'unione monetaria e coloro che non la desiderano. L'impegno politico a procedere verso l'unione monetaria è stato espresso in modo così solenne e così esplicito, che opporvisi esplicitamente non sarebbe facile; le riserve mentali, le opposizioni, si sono perciò manifestate in forme indirette, implicite, quali la proposta di un processo di transizione che rallentasse le decisioni, la moltiplicazione e l'appesantimento delle pregiudiziali, e così via" (Padoa Schioppa, 1992, p.216).
Assai lucido ed esplicito, a questo proposito, è anche Ralf Dahrendorf, che in una serie di scritti successivi al 1992 ha più volte parlato apertamente di "colpo di mano tecnocratico", di "Europa politica sottomessa dall'Europa economica" (cfr. La Repubblica, 3-9-1992, L'Espresso, 24-12-1995, e Dahrendorf, 1997). Un interessante esame dei comportamenti dei "tecnici" nell'elaborazione ed applicazione del Trattato è in Fubini (1997).
10
Su questo punto cfr. Spinelli F., Il Sole-24 Ore, 19-7-1997. L'adesione della comunità scientifica italiana allo spirito e alla lettera di Maastricht è stata tra le più alte e incondizionate. Giovannini-Spaventa (1991) rimane una delle migliori e più citate esposizioni delle ragioni economiche a sostegno dell'approccio convergenza + clausole di ammissione poi recepito nel Trattato. Più di recente per molti economisti italiani è divenuto rituale dire che i criteri di Maastricht sono palesemente privi di senso, ma che non se ne può fare a meno. Su questo cambiamento di atteggiamento è utile leggere Giovannini (1993).
11
Cfr. ad esempio Fitoussi (1995, capp. 3 e 4).
12
Giavazzi-Pagano (1988). Questo articolo dimostra che per un paese le cui autorità monetarie non hanno credibilità per attuare politiche disinflattive, è razionale rinunciare (informalmente) alla sovranità monetaria mediante un accordo di cambio vincolante con un paese dotato di tale credibilità. Non intendo attribuire al lavoro di Giavazzi e Pagano significati che eccedano la sua natura e finalità strettamente scientifiche e circoscritte alla scelta del regime valutario.
13
Non va dimenticata la determinazione con cui gli stessi apparati governativi in sede europea hanno perseguito tale strategia, collocando l'Italia tra i fautori dell'imposizione di regole e vincoli ai governi nazionali. Cfr. Fubini (1997).
14
Lo stesso Padoa Schioppa (1992) evidenzia l'incidenza che il Trattato di Maastricht dovrà necessariamente avere sul sistema economico italiano fino al livello della costituzione. Su questo tema si veda anche Quadrio Curzio (1997).
15
"La speciale tattica, complessa, fatta di espedienti e di astuzie, che le forze filo-riformatrici dovranno adottare per riuscire vittoriose, io la chiamo reform-mongering, per farne risaltare la contrapposizione rispetto all'idea che le riforme possano essere introdotte in una maniera perfettamente tranquilla e ordinata, come risultato delle raccomandazioni dei nostri esperti [...]" (Hirschman, 1990, p. 227).
16
Si pensi ad esempio alla letteratura sull'indipendenza della banca centrale come vincolo all'azione dell'autorità fiscale, che tanta parte ha avuto e avrà nella costruzione delle nuove istituzioni monetarie europee.
Summary: From the Delors Report to the Maastricht Treaty and Beyond. What Have the Economists to Say ?
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^ ROBERTO TAMBORINI è professore associato di economia politica all'Università degli Studi di Trento, Facoltà di Economia, Dipartimento di Economia, Via Inama 5, 38100 Trento.
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