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Incertezza, Europa e solidarietà sociale: contrappunto
di Paolo Onofri ^
L'incertezza che allora veniva percepita era una aleatorietà del contesto esterno ai paesi occidentali, sottoposti, come erano, alle pressioni redistributive delle risorse internazionali da parte dei paesi in via di sviluppo, dopo decenni di rastrellamento di risorse effettuato dall'occidente.
La reazione dei paesi con sistemi di spesa sociale più evoluti fu di cominciare a percepire un vincolo di offerta esercitato, oltreché dalla prospettiva di una minore crescita delle risorse a disposizione, dai possibili effetti di distorsione insiti in alcuni meccanismi risarcitori propri dei sistemi di benessere collettivo.
A questa incertezza esogena, di natura macroeconomica, non corrispondeva, nel nostro paese, una percezione della necessità, né di mutamento radicale dei comportamenti collettivi, né di una qualche modificazione delle prospettive individuali. All'uso rituale del termine incertezza corrispondeva un'automatica rimozione del problema: riguardava altri paesi e altri individui. Non per nulla è di quegli anni il completamento della grande legislazione di spesa pubblica relativa alle Regioni, alla Sanità, alle Pensioni e gli accordi di difesa totale del salario reale (l'indicizzazione al 100 per cento e più, come allora si diceva). L'idea da noi dominante era che i sistemi di sicurezza sociale potessero essere considerati alla stregua di un gioco a somma positiva.
Qualche anno fa, un altro economista americano, Paul Krugman, anch'egli rivolgendosi a un pubblico più ampio, ha dato un significato più specifico all'età dell'incertezza, quello di età delle aspettative decrescenti, o, meglio, della revisione delle aspirazioni individuali.
Anche questa volta, il via sembra venire dalla redistribuzione delle risorse mondiali; una redistribuzione che ora non passa attraverso impulsi ai prezzi dei beni di base, trasformati in impulsi inflazionistici interni, ma attraverso il tentativo di guadagnare quote sui mercati dei manufatti da parte dei paesi emergenti; tentativo, che si trasforma in un impulso disinflazionistico generalizzato.
Di fronte a questa nuova fonte di incertezza, che assume un carattere endogeno ai mercati e quindi potrebbe connotarsi come incertezza microeconomica, questa volta il processo di rimozione collettiva e individuale non funziona. Alla aleatorietà del contesto esterno si somma la percezione di una crescita economica che non procederà più in modo lineare, ricapitolando avanzamenti passati del progresso tecnico e sostenendo una corrispondente ascesa sociale di grandi masse; sotto la superficie del suo rallentamento alligna una aleatorietà che coinvolge gli esiti delle vite individuali, le sorti di gruppi sociali e professionali e del paese nel suo complesso. Il grande corteo del progresso economico sociale, che imprimeva una deriva positiva ai percorsi delle vite individuali, pur liberi di seguire fluttuazioni accidentali nel loro andare, sembra essersi sciolto. Mutano, in altre parole, i percorsi della mobilità sociale individuale, come risultato anche di mutamenti del tessuto sociale nel quale alcuni gruppi dovranno necessariamente ridurre il loro peso (i dipendenti pubblici, l'apparato militare, gli esercenti il piccolo commercio, ecc.), mentre non è così ovvio quali potranno aumentare il loro. La polarizzazione della società aumenta.
Questa trasformazione, aumentando significativamente gli individui che devono fare ricorso alle provvidenze dei sistemi di sicurezza sociale, mette in difficoltà i sistemi stessi e tali difficoltà si riverberano sui bilanci pubblici. Le politiche per contenere gli effetti sui bilanci pubblici, a loro volta, sembrano avere effetti diversi sull'attività economica. Più costose, se agiscono dal lato delle entrate; con effetti di ritorno più rapido all'espansione se esse agiscono riducendo permanentemente gli impegni che i sistemi di sicurezza sociale assumono. In tal modo sembra emergere un trade-off tra sistemi di sicurezza sociale e efficienza sistemica e quindi tra sicurezza sociale e crescita. Senza dimenticare che obiettivo ultimo della crescita è il benessere collettivo.
Questa trasformazione economico-sociale coglie il nostro sistema economico in una fase in cui non ha ancora completato il processo di diffusione del principio di cittadinanza sociale rendendo universali le caratteristiche risarcitorie del nostro sistema di sicurezza sociale e, allo stesso tempo, si vede sollecitato a superare la natura puramente risarcitoria degli interventi.
Europa. La parola Europa evoca ancora per noi italiani la sfida della modernità; un destino al quale non possiamo rinunciare per arrivare su quella terra ferma dalla quale (prendendo a prestito un'immagine che Hans Blumenberg, a sua volta, riprende da Lucrezio) è così appagante guardare alle difficoltà di chi invece è ancora alle prese con i flutti.
Il progetto di quella terra ferma, partito poco meno di cinquant'anni fa rischia di giungere a completamento in un mare che ha ormai mutato volto e confini. La terra è probabile che non sarà più così ferma al nostro arrivo. In ogni caso sarà solo un ancoraggio per difendersi meglio dai flutti.
Per quanto riguarda lo spessore di contemporaneità, qualcosa potrebbe incrinarsi nel rapporto tra opinione pubblica italiana e l'espressione "Europa". Come veicolo di modernità "Europa" viene insidiata da "globalizzazione" e rischia di rimanere come reperto di antica modernità nelle denominazioni di sale teatrali o cinematografiche o altro di simile. Questa evoluzione potrebbe essere favorita dalla percezione che cavalcare lo stereotipo della globalizzazione possa consentire di evitare i vincoli che la ulteriore integrazione europea impone.
Un luogo comune, al riguardo, è costituito dall'idea che il modello delle repubbliche marinare sia il migliore per affrontare la globalizzazione con varie Hong Kong, Singapore, ecc., possibilmente localizzate nel Nord-Est, la cui autosufficienza fiscale consenta di "non pagare per altri" e garantisca la difesa di queste aree di benessere, svincolate dagli apparati degli stati nazionali.
Scegliere questo modo tutto proprio per affrontare la concorrenza internazionale, vuol dire abbandonare la strada comune con l'attuale idea di Europa, per una Europa degli egoismi locali. Di fronte alla difficoltà ad agire su due fronti concorrenziali, intra e extra europeo, sarà poi una scelta obbligata chiudere il fronte europeo, rialzando la barriera dei tassi di cambio.
Il percorso verso l'attuale idea di Europa incontra resistenze crescenti e, come si è già manifestato, c'è un'accesa competizione sulla rappresentanza politica di queste resistenze. Il sistema economico politico si troverà in una strettoia difficile alla ricerca di un equilibrio tra riduzione del grado di solidarietà sociale, per adeguarsi alla concorrenza extra europea, e esaltazione dell'Europa come area di difesa di diritti comuni, in opposizione all'Europa degli egoismi locali. Paradossalmente, la riduzione del grado di solidarietà sociale è diventato uno strumento di convergenza dei bilanci pubblici per l'avvio dell'unione monetaria; a sua volta, ciò ha spinto a una valutazione negativa dei parametri di convergenza, nella quale la loro relativa arbitrarietà e convenzionalità viene scambiata erroneamente. La reazione che ne scaturisce mette così a repentaglio l'obiettivo di un'area di diritti comuni.
Solidarietà sociale. Lo sviluppo storico delle modalità organizzative della solidarietà sociale si è inserito là dove la produzione pubblica di protezione della salute e assicurazione del reddito e della vecchiaia consentiva un adeguato sfruttamento di esternalità e ha sopperito, con la produzione pubblica o alternativamente con la regolazione e l'obbligatorietà, a possibili fallimenti dei mercati nel fornire strumenti assicurativi della vecchiaia, della salute, dell'occupazione e del reddito.
Nel nostro paese, il sistema di benessere collettivo ha mescolato l'impostazione categoriale bismarckiana delle assicurazioni sociali obbligatorie con la forte presenza della famiglia. Ciò ha frapposto una barriera allo sviluppo verso una organizzazione incentrata sul principio della cittadinanza sociale e ha lasciata ben diffusa tra le categorie di lavoratori indipendenti l'idea di far da sé e la scarsa disponibilità verso strumenti contributivi.
Questa modalità di sviluppo si è espressa attraverso il canale della spesa pensionistica. La riforma degli anni 1965-'69, che ha segnato il passaggio dal sistema a ripartizione con metodo di calcolo contributivo a sistema a ripartizione con metodo di calcolo retributivo, ha consentito che questa forma assicurativa mettesse in atto elementi redistributivi, a fronte di contributi della fiscalità alla redistribuzione del reddito proporzionalmente più contenuti.
Con il ritorno a un metodo di calcolo contributivo dal 1996, metodo che potrebbe essere esteso anche ad alcune forme di ammortizzatori sociali, gli elementi redistributivi presenti nelle assicurazioni sociali tendono a ridursi. Questa funzione dovrebbe essere sempre più concentrata nelle azioni della fiscalità generale e dell'assistenza, rendendo con ciò più palese il momento della solidarietà sociale.
Il passaggio a questa impostazione sarà un passaggio politicamente e socialmente complesso per il nostro paese. La fiscalità generale dovrà ridurre il suo contributo alle garanzie di stabilità dei redditi delle classi medie lungo tutto l'arco della vita (il lavoratore dipendente a tempo pieno, unico percettore stabile di reddito della famiglia, nel Centro-Nord del paese); tali garanzie si sono finora espresse, tra l'altro, con la minimizzazione della discontinuità tra redditi da lavoro e redditi da pensione (minimizzazzione favorita anche dal peso assunto dal trattamento di fine rapporto). E' innegabile che tale minima discontinuità abbia sostenuto la ricchezza di ciclo di vita e quindi la espansione dei consumi.
In un contesto di scarsità di risorse di bilancio, o, per usare un altro linguaggio, in un contesto di crisi fiscale dello stato, la riduzione di queste garanzie è l'unico modo per convogliare risorse scarse verso il sostegno a chi si trova in situazioni di disagio economico e sociale più accentuato. Tali situazioni spesso esulano dalle aspettative delle classi medie di reddito. Di conseguenza, si tratta di una operazione sulla quale la decisione politica deve essere lungimirante e non a rimorchio di un consenso socio-politico, che ha poche probabilità di aggregarsi, insidiato, come effettivamente sarà, dalle tensioni che conseguiranno all'invidia sociale tra le categorie, cui sarà chiesto di rinunciare a qualche privilegio.
Una ulteriore complicazione sulla strada della cittadinanza sociale sarà, infine, costituita dal conseguente ripensamento dei principi della rappresentanza di interessi di categoria e degli interessi più generali. Ci si può domandare se l'Europa continentale possa tranquillamente abbandonare un modello, sotto diversi aspetti e in diversi gradi, "neo-corporatista" nella gestione della politica economica senza che le ferite così inflitte alla coesione sociale incrinino le premesse di stabilità politica su cui la espansione economica spesso si fonda, quando il settore pubblico ha livelli elevati di indebitamento. Non si tratta di una domanda retorica, ma di un dubbio autentico, cui l'indagine scientifica potrebbe applicarsi, a mio parere, con successo.
Epilogo. I sistemi di benessere collettivo hanno costituito, nel tempo, un importante strumento di sradicamento delle differenze di classe, sviluppando, così, un meccanismo di integrazione sociale e di stimolo alla identità nazionale.
Il loro successo si è accompagnato, in modo non casuale, alla fase di forte espansione economica e demografica delle economie europee. Senza figli il sistema di benessere va in crisi, ma paradossalmente, con un sistema di benessere fragile e monco le famiglie non sono in grado di conciliare una maggiore offerta di lavoro e una più forte procreazione.
La ripresa della espansione economica, e quindi, in ultima istanza, della produzione di benessere, sembra sempre più legata alla capacità di navigare nel mare della concorrenza interna e internazionale, ma l'efficienza sistemica può essere penalizzata da sistemi di benessere con incentivi distorsivi.
La implicita necessità di contenere la dinamica della spesa sociale nei diversi paesi europei per le due ragioni anzidette (invecchiamento della popolazione e concorrenza internazionale) è rafforzata dalle contingenze della convergenza e del patto di stabilità. Tale contenimento non intaccherà il processo di identificazione nazionale? Se così dovesse essere, quale Europa ci sarà consegnata alla fine di questo lungo processo?
I sistemi di benessere collettivo sono al crocevia di tutti questi problemi. Il sistema di benessere collettivo italiano a queste problematiche somma quelle connesse alle anomalie che lo caratterizzano: in primo luogo, ipertutela di alcune categorie e di alcuni rischi e scarsa tutela di altre categorie e di altri rischi; in secondo luogo, canale privilegiato di erogazione costituito dalla spesa pensionistica e suo squilibrio finanziario già da ora, pur in presenza di una condizione demografica favorevole (la medesima per gli altri paesi: le generazioni più numerose del secondo dopoguerra sono in età di lavoro; ma sono effettivamente tutte al lavoro nel nostro paese?).
Troppi i problemi, perché una semplice commissione governativa potesse risolverli con una proposta, che, in ultima istanza, si è tutt'al più ispirata al criterio di superare le anomalie specifiche e non frapporre più consistenti ostacoli al raggiungimento delle altre finalità, fatta salva la compatibilità macroeconomica, che un progetto, politicamente irrinunciabile, come quello europeo, richiede.
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