Economia Politica. Rivista di teoria e analisi Economia Politica. Rivista di teoria e analisi
Sommario non tecnico
Il dibattito sulla sostenibilità della politica fiscale si è arricchito, nel corso degli ultimi anni, di un nuovo capitolo: i conti generazionali. In questo articolo presentiamo una rassegna dei principali contributi che hanno utilizzato questa metodologia.
Le previsioni sull'invecchiamento della popolazione nelle economie avanzate, la dimensione crescente dei debiti pensionistici accumulati negli ultimi decenni e le preoccupazioni sugli effetti negativi che i sistemi di sicurezza sociale potrebbero generare sull'accumulazione di capitale, sull'offerta di lavoro e sulla crescita economica sono le principali motivazioni che spiegano lo sviluppo dei conti generazionali. Secondo i sostenitori di questa metodologia le politiche fiscali nel secondo dopoguerra sono state eccessivamente generose nei confronti delle generazioni viventi le quali nel corso della loro vita avrebbero ricevuto dallo Stato un ammontare di trasferimenti di molto maggiore delle imposte versate. Disavanzo e debito pubblico, i tradizionali indici usati per misurare la sostenibilità della finanza pubblica, non sarebbero in grado di rappresentare in modo completo la dimensione del trasferimento intergenerazionale operato da quelle politiche ed i loro costi futuri. Questo obiettivo potrebbe invece essere realizzato con un indicatore che per ogni generazione vivente e futura misurasse la somma delle imposte pagate al netto dei traferimenti ricevuti lungo il ciclo di vita. I conti generazionali accolgono questo suggerimento. Essi misurano l'ammontare totale di imposte al netto dei trasferimenti a carico delle generazioni viventi sulla base della politica fiscale corrente e verificano quale è l'ammontare di imposte al netto dei trasferimenti che le generazioni future dovranno pagare affinché lo Stato possa soddisfare il suo vincolo intertemporale di bilancio.
Il confronto tra le imposte al netto dei trasferimenti della più giovane generazione vivente e delle generazioni future definisce la sostenibilità e l'equità intergenerazionale della politica fiscale. Dato il livello iniziale della ricchezza netta dello Stato, i conti generazionali mostrano perciò le implicazioni per le generazioni future dell'inazione del governo in campo fiscale. La politica fiscale non ha effetti sulla distribuzione intergenerazionale della ricchezza quando, al netto del pagamento delle imposte lungo il ciclo di vita, il consumo potenziale per le generazioni future è uguale a quello delle generazioni viventi. Questa condizione implica che il livello pro-capite di capitale sia uguale per ogni individuo a prescindere dalla sua data di nascita ed è identificata dal termine fiscal balance rule; essa costituisce, per i sostenitori dei conti generazionali il benchmark cui il governo dovrebbe riferirsi nelle scelte di politica fiscale.
Una volta definita la condizione di neutralità della politica fiscale i conti generazionali possono essere usati per analizzare l'impatto sulle generazioni viventi e future di riforme fiscali che abbiano come obiettivo il riequilibrio della finanza pubblica. La distribuzione per età dei costi e dei benefici delle politiche fiscali è un aspetto poco studiato empiricamente, mentre il cambiamento atteso nei prossimi decenni nella struttura per età della popolazione, rende centrale questo tipo di analisi nello studio degli effetti distributivi delle politiche fiscali.
A partire dal contributo di Auerbach - Gokhale - Kotlikoff (1992a) la ricerca sui conti generazionali si è sviluppata su due direzioni complementari: da una parte un consistente numero di lavori empirici ha stimato il grado di squilibrio generazionale delle politiche di bilancio, dall'altra un numero più ristretto, ma non per questo meno rilevante di contributi si è occupato di approfondire i fondamenti teorici che giustificano la validità delle conclusioni raggiunte nei lavori empirici. Questo secondo gruppo di lavori si inserisce nel filone della letteratura economica che ha analizzato il significato "economico" dei concetti di disavanzo di bilancio e di debito del settore pubblico e che ha suggerito l'utilizzazione di nuovi indicatori capaci di descrivere in modo più completo le condizioni che assicurano la sostenibilità della politica di bilancio. Il suggerimento principale di questo filone di ricerca è di valutare la politica di bilancio in relazione allo stato patrimoniale del settore pubblico ed agli effetti che su di esso avrebbero le politiche di spesa e di tassazione.
I sostenitori dei conti generazionali assumono in questo dibattito una posizione estrema e ritengono che il concetto di disavanzo pubblico non abbia alcun significato dal punto di vista dell'analisi economica: esso sarebbe solamente una misura usata dai politici, interessati ad ampliare le possibilità di consumo delle generazioni viventi e a trasferirne i costi sulle generazioni future, senza che questo trasferimento appaia in tutta la sua portata. Al contrario i conti generazionali rendono espliciti gli effetti intertemporali della politica fiscale ed impediscono lo sviluppo di "artifici contabili" volti ad occultare la creazione di passività future da parte del governo. Questa posizione, per certi versi estrema e provocatoria, ha provocato un intenso dibattito sull'efficacia di questa tecnica e sulle ipotesi che devono verificarsi affinché le sue predizioni possano essere considerate affidabili e realistiche.
Il lavoro è così organizzato. Nel paragrafo 2 riportiamo le principali argomentazioni e conclusioni a favore dell'opportunità di introdurre indicatori della situazione patrimoniale del settore pubblico ai fini della valutazione delle politiche di bilancio e della loro sostenibilità. Nel paragrafo 3 descriviamo il metodo dei conti generazionali. Le condizioni in base alle quali questi danno una rappresentazione completa degli effetti intertemporali delle politiche fiscali sono derivate grazie alla costruzione di un modello a generazioni sovrapposte. In particolare si verifica che la validità dei conti generazionali dipende in modo cruciale dalle ipotesi della teoria del ciclo vitale, dall'assenza di effetti di retroazione degli agenti privati alle politiche del governo e dall'ipotesi che le politiche di aggiustamento non riducano il reddito vitale delle generazioni viventi. Nel paragrafo 4 sono discussi i problemi di metodo nella stima delle imposte nette delle generazioni viventi e future e le fonti di errore che possono rendere imprecisa la valutazione della sostenibilità della politica fiscale. Nella seconda parte del paragrafo presentiamo una breve rassegna dei principali risultati dei conti generazionali ed un'analisi della dipendenza di questi dalle ipotesi macroeconomiche e demografiche.
Il lavoro conclude che i conti generazionali registrano le tendenze di lungo periodo, a legislazione costante, insite nella politica fiscale corrente. Essi non si preoccupano degli effetti di equilibrio economico generale sulla distribuzione intergenerazionale del benessere e della possibilità che un cambiamento di regime nella politica di bilancio possa indurre anche una modifica nei comportamenti del settore privato. Inoltre le ipotesi economiche utilizzate per la costruzione degli indicatori di sostenibilità delle politiche fiscali accrescono sistematicamente e in modo arbitrario il peso degli oneri delle generazioni future. Infine la loro costruzione mescola impropriamente valutazioni di benessere e valutazioni di costo monetario nella misurazione degli effetti intergenerazionali delle politiche fiscali. Questa tecnica è utile per aggiungere nuove informazioni sulla sostenibilità della politica di bilancio e sui suoi effetti intertemporali. Tuttavia essa, al pari dei metodi di misurazione che vorrebbe sostituire, fornisce una descrizione parziale e incompleta degli effetti della politica fiscale.
CARLO MAZZAFERRO è ricercatore in Scienza delle Finanze presso Università degli Studi di Torino, Dipartimento di Scienze Economiche e Finanziarie "G. Prato", C.so Unione Sovietica, 218 bis, 10134 Torino
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