Economia Politica. Rivista di teoria e analisi Economia Politica. Rivista di teoria e analisi
Sommario non tecnico
La legge 335/95 è stata disegnata con una prospettiva di largo respiro e con obiettivi molto ambiziosi. Sulla previdenza obbligatoria essa si propone di:
1. realizzare gradualmente un equilibrio finanziario tra contributi versati e prestazioni erogate e garantire il matenimento di tale equilibrio nel lungo periodo;
2. dare una soluzione ad alcuni problemi di equità che si presentano nella costruzione di un sistema previdenziale;
3. eliminare, almeno nella soluzione di lungo periodo, le differenze di trattamento esistenti nei diversi regimi previdenziali dell'ordinamento pre-riforma.
4. definire una “ordinata transizione” dal preesistente al nuovo sistema previdenziale, affrontando anche il problema delle pensioni di anzianità e riducendo le differenze di trattamento esistenti nei diversi regimi previdenziali che permangono per tutta la durata della transizione.
Il primo e il secondo obiettivo (equilibrio finanziario e regole di equità) sono associati alla introduzione del nuovo metodo di calcolo delle prestazioni, il metodo contributivo, che sostituisce nella soluzione a regime il vigente metodo retributivo. Nel metodo contributivo la prestazione pensionistica è determinata in modo tale da pareggiare - alla data del pensionamento - il montante attuariale dei contributi versati dal singolo individuo con il valore attuale atteso delle prestazioni previdenziali che gli saranno erogate nella sua vita di pensionato. La legge 335/95 prevede - attraverso il metodo contributivo - che tutti i contributi versati dall'individuo siano restituiti all'individuo. Il nuovo sistema previdenziale non incorpora quindi nessun obiettivo di solidarietà mutualistica al proprio interno. Tale scelta non costituisce necessariamente una ”buona” soluzione, poichè di fatto la legge ha garantito prestazioni pensionistiche troppo elevate in relazione (a) ai vincoli macroeconomici che imporrebbero una riduzione del prelievo sul salario, (b) alle possbilità di reperire, da fonti diverse dalla contribuzione obbligatoria sul lavoro, risorse finanziarie sufficienti per un trattamento adeguato dei redditi minimi negli anni di vecchiaia.
Gli istituti e le disposizioni della legge 335/95 hanno definito un insieme di prestazioni per i pensionati delle prossime generazioni che non sono del tutto coerenti con una applicazione rigorosa del metodo contributivo. Questo è stato infatti adattato a soddisfare alcune importanti esigenze equitative esterne alla sua logica. Come conseguenza, i parametri fondamentali da utilizzare per il computo della prestazione pensionistica sono stati definiti in modo improprio, determinando violazioni delle condizioni che, nel lungo periodo, determinerebbero l'equilibrio finanziario del sistema. In sintesi i principali problemi rigurdano:
a) La differenza tra aliquota di computo ed aliquota di finanziamento. A tutti i lavoratori è concesso un premio che si sostanzia nell'utilizzo di un'aliquota per il computo del montante contributivo che è superiore all'aliquota dei contributi effettivamente pagati.
b) La scelta del tasso di capitalizzazione: crescita dell'economia o base contributiva? Il tasso di capitalizzazione utilizzato per computare il montante dei contributi versati alla fine della vita lavorativa avrebbe dovuto essere pari al tasso di crescita del gettito dei contributi previdenziali. E' stato invece utilizzato il tasso di crescita del PIL monetario che, in presenza della graduale riduzione della quota del reddito da lavoro nel reddito nazionale, risulta maggiore del tasso di capitalizzazione che garantirebbe l'equilibrio finanziario di lungo periodo del sistema.
c) Coefficienti di computo e regole di indicizzazione. I coefficienti che, moltiplicati per il montante contributivo, determinano la prima annualità della pensione sono stati calcolati utilizzando due ipotesi fondamentali:
-la prima che il capitale figurativo rappresentato dal montante contributivo produca, per tutto il periodo di godimento atteso della pensione, un “tasso di rendimento” pari all'1,5% in termini reali;
- la seconda, che le pensioni liquidate venissero indicizzate alla dinamica dei prezzi.
Tali ipotesi sono compatibili con l'equlibrio macroeconomico di lungo periodo a condizione che il tasso di crescita di lun go periodo del PIL rimanga maggiore o uguale al 2,5%.: Questa è una condizione molto stringente che non si realizza ad esempio negli anni 1996 e 1997, dato che la crescita media del PIL reale nel biennio si aggira nell'intorno dell'1,1% . Si può stimare che lo squilibrio finaziario prodotto dalle due ipotesi fondamentali oscilla tra i 2500 e 5000 miliardi di lire all'anno.
Due rimedi alternativi sono possibli per ovviare a tale problema:
(1) L'indicizzazione delle pensioni ai prezzi prevista dalla legislazione vigente dovrebbe essere ridotta in misura pari alla differenza tra il 2,5% e la crescita effettiva del PIL.
(2) I coefficienti di computo della pensione dovrebbero essere ricalcolati utilizzando un tasso di sconto dell'1% e ipotizzando, allo stesso tempo, la possibilità di una indicizzazione superiore al tasso di inflazione quando il tasso di crescita del reddito risultasse superiore al 2%.
d) Il trattamento della invalidità, lavori usuranti e di cura. Nella determinazione dei parametri di computo della pensione non si è tenuto conto delle anticipazioni delle età di pensionamento per fattori di invalidità e nemmeno delle pensioni di reversibilità a favore di soggetti in età di lavoro. Se ciò fosse stato fatto i parametri di computo della pensione sarebbero risultati minori.
e) Periodicità della revisione dei coefficienti di computo. L'intervallo per la modifica dei coefficienti è stato fissato in 10 anni, consentendo ad un numero eccessivo di pensioni di essere liquidate con coefficienti troppo elevati.
f) Alcune anzianità convenzionali. La pensione del lavoratore che lascia il lavoro con 40 anni di anzianità contributiva è determinata - anche se la sua età anagrafica è inferiore a 57 anni - come se la sua età anagrafica fosse di 57 anni. I contributi dei lavoratori, nell'età fino ai 18 anni, vengono rivalutati del 50%.
g) Indicizzazione oltre i prezzi. Le regole di indicizzazione, a partire dal 2009 potranno essere più generose e commisurate, per le pensioni più basse, alla crescita del salario monetario.
Il terzo obiettivo prevede una convergenza dei diversi requisiti per l'accesso ai fondi pensione nei numerosi regimi previdenziali esistenti ai requisiti e metodi di computo previsti per il Fondo Pensioni Lavoratori Dipendenti. Questa convergenza per alcuni settori (categorie di dipendenti pubblici, militari ed alcuni settori privati) è stata raggiunta grazie all'emanazione degli appositi decreti delegati. Altri settori come ad esempio i dipendenti delle Ferrovie dello Stato e dell'Ente Poste attendono ancora di essere regolamentati.
Il quarto obiettivo si realizza tramite due principali soluzioni offerte dalla legge di riforma:
a) solo i lavoratori con meno di 18 anni di anzianità sono interessati dal nuovo metodo di computo della pensione. La loro pensione sarà calcolata come somma di due componenti (schema pro-rata): la prima computata in base al metodo retributivo, per il numero di anni di lavoro fino al 31.12.1995, la seconda computata in base al nuovo metodo contributivo per numero di anni di lavoro successivi a tale data. Per i lavoratori con più di 18 anni di anzianità al 31.12.1995 la pensione continuerà ad applicarsi con il metodo retributivo. La motivazione di tale soluzione è data dalla volontà di evitare le possibili disparità di trattamento che un regime generalizzato pro-rata avrebbe determinato tra lavoratori in pensione da poco e i primi lavoratori che sarebbero andati in pensione dopo l'entrata in vigore della legge.
b) l'età anagrafica e l'anzianità contributiva aumentano per i lavoratori con più di 18 anni di anzianità contributiva aumentano molto gradualmente fino a raggiungere nel 2007 i requisiti ciascuno sufficiente, dei 40 anni di anzianità contributiva o dei 57 di età anagrafica. Le critiche all'istituto delle pensioni di anzianità si basano su due argomenti fondamentali. Il primo che l'importo della pensione di anzianità liquidato con il metodo retributivo incorpora un regalo finanziario a chi sceglie la pensione di anzianità rispetto a chi è costretto a lavorare fino all'età della pensione di vecchiaia. Il secondo riguarda il fatto che il flusso dei pensionati di anzianità è molto elevato e concorre a fare aumentare il rapporto tra il numero di pensioni e popolazione attiva.
Nella revisione del sistema pensionistico il sindacato tradizionalmente conserva un ruolo importante di interlocutore del governo. Questo ruolo non merita di essere messo in discussione quando vengono analizzati i temi della fase di transizione dal vecchio al nuovo regime. Esso discende da una concezione di equità di cui il sindacato si è fatto tradizionalmente portatore - quella che non si verifichino cambiamenti di regime troppo evidenti tra il trattamento riconosciuto alle diverse classi di lavoratori vicine alla maturazione dei requisiti di anzianità contributiva. Tuttavia, quando si mettono in discussione gli equilibri finanziari di lungo periodo del sistema pensionistico, forse il sindacato non può più essere l'interlocutore privilegiato del governo, un ruolo che, meglio, dovrebbe essere assunto dal Parlamento. Questo sembra meglio adatto a comporre i conflitti di interesse tra le diverse generazioni di cittadini.
Più di un aspetto della legge 335/95 dovrebbero essere modificati. E' molto importante che le correzioni non riguardino solo il breve-medio termine. Si dovrebbe anche e soprattuto mettere in discussione e modificare i parametri ai quali, nella legge 335/95, è affidata l'applicazione del metodo contributivo. In particolare occorrerebbe rideterminare i parametri utilizzati per il computo delle pensioni liquidabili con il metodo contributivo, ridurre l'aliquota di prelievo sul salario per renderla più vicina a quelle medie degli altri paesi europei e riassorbire nel sistema previdenziale alcune indispendsabili funzioni di assistenza e mutualità. La correzione del sistema pensionistico attuata nel 1997 affronta numerosi problemi di riordino del sistema pensionistico italiano e produce importanti innovazioni capaci di ridurre il tasso di crescita della spesa pensionistica e il disavanzo degli istituti previdenziali nei prossimi anni. Non ha invece affrontato nessuno dei problemi che riguardano l'equilibrio finanziario di lungo periodo dell'ordinamento vigente. Ulteriori interventi saranno necessari nei prossimi anni.
PIERO GIARDA è professore odinario in scienza delle finanze all'Università Cattolica di Milano, Facoltà di Economia, e Sottosegretario di Stato al Ministero del Tesoro; Istituto di Economia e Finanza, Largo Gemelli 1, 20123 Milano
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